——新电信管理条例与互联网管理办法解读之二
【作者】胡延平
9月30日，由国务院第31次常务会议审议通过的《中华人民共和国电信条例》正式公布施行。10月1日，业界盼望已久的《互联网信息服务管理办法》审议通过后也正式颁布并施行。与今年以来颁布的多项政策一起，中国初步形成了信息产业面向未来的政策管理框架。一条一法颁布之后业内反响强烈，新政策不仅使得今后的发展有法可依，而且在市场准入等多方面有所突破，同时也表现出了相当的弹性、灵活性和空间预留意识。
马上就有企业跟上。10月8日，总部设在英国的沃达丰公司捷足先登，与中国电信业最大的上市公司中国移动通信香港分公司签订了认购价值25亿美元中移动新股份的意向书，率先在打开中国市场的竞争中拔得头筹。沃达丰希望逐步增持中移动股份，可以由最初的约2%，最终增加至15%至20%。
但是，作为对网络这一新生事物以及电信这一内涵、外延不断发生变化因而已经不再传统的传统产业的尝试性管理，新政策对产业、市场、技术的特性与走向的把握与业界并不完全一致。
■互联网信息服务业是否属于电信增值业务？
新电信条例规定，九种业务属于电信增值业务：(一)电子邮件；(二)语音信箱；(三)在线信息库存储和检索；(四)电子数据交换；(五)在线数据处理与交易处理；(六)增值传真；(七)互联网接入服务；(八)互联网信息服务；(九)可视电话会议服务。其中(一)、(二)、(四)、(六)、(七)相对比较容易理解，但是(三)、(五)、(八)，尤其是(八)，也就是互联网信息服务也被称为电信增值业务，许可、备案制度都交由信息产业管理部门执行。
互联网信息服务被明确列为电信增值业务纳入管理，既是此次政策最大的亮点，也可能是今后管理、执行工作的难点。《互联网信息服务管理办法》称，“本办法所称互联网信息服务，是指通过互联网向上网用户提供信息的服务活动”。定义可以说非常宽泛，涵盖面极广，因为互联网上所有行为最终几乎都可以归结为“信息”。
首先出现的一个问题是：对于绝大部分走上互联网的企业而言，商务与信息是截然不可分割的，因为交易可能就是信息，信息可能就是交易，包括电子货币在网络上的流动实际上就是信息的流动，如此说来所有的网络商务、电子商务都是电信增值业务。所以，信息产业管理部门最终会面临一个问题，本来是要管理信息，最后却变成了管理商务，而后者按道理应该是其他行业主管部门的事情。电信业属于公共产业，应该为整个社会服务才是，而不是充当整个社会信息网络管理者的角色。
准确的讲，电信增殖业务严格意义上应该只包括在电信网络上开展的以电信服务为核心的基础业务之外的其他电信业务，说白了电信增殖业务仍然是电信业务而不是信息服务业务。电信增殖业务的重点仍然应该是电信而不是其他各个领域的信息服务，它只是利用电信网络来收取“通信”、“传输”费用，而不是利用“信息”、“传播”本身来获益。如果是，那么它们根本就不应该被算作电信增殖业务。至于非盈利性的互联网信息服务业务，就更不能够被称作电信增殖业务了。
绝不能把信息经济装在信息产业的篮子里来管理，也绝不能用信息产业或者电信产业的视角来看待互联网，因为从1999年开始（美国从更早的时候就已经开始），互联网早已经开始走出IT，进入社会、经济的各个领域。社会各个领域应用互联网的历史潮流不可逆转。当我们把互联网的未来交给电信，我们最后得到的只有甚至没有电信，当我们把互联网的未来交给我们的经济和社会，我们得到将会是用发达的信息、网络武装起来的经济和社会，这就是电信和互联网的区别。
所以，在对电信基础业务和电信增值业务进行辨析的时候，不妨更加粗浅直白一些：电信业务，就是现在的电信部门正在开展的那些业务。而电信增殖业务，就是传统电信部门现在没怎么开展而非电信部门正在开展的业务。这样，管理问题可能反倒简单多了。
■内容管理应不应该与信息服务管理画等号？
官方公开报道称：为了加强对互联网内容服务的监督管理，防止有害信息危害社会，尤其是危害国家安全、社会稳定和公共秩序，有必要制定《互联网内容服务管理办法》(注意：中新社的这一则消息与随后公布的“办法”的名称有所不同，后者是《互联网信息服务管理办法》)。所以从政策出台的主要背景看，“安全”是最主要的原因，或者对媒体特性的内容进行管理是主要目的。
但是无论是过去、现在还是将来，媒体运作、新闻内容发布只是互联网成千上万种应用中的一种。内容服务也只是互联网信息服务领域一个非常小的子集。由于互联网过去在起步阶段信息极度匮乏的事实，以及起初的互联网只是一张信息网这一历史事实，还有ICP(互联网内容提供商)曾经成为一个发展阶段的主角，并且被人们误读为“第四媒体”。但是事实上即使ICP也不等于媒体，内容服务与媒体服务的范畴有很大区别。
ICP只是互联网信息服务的一种形式，而且ICP的主导地位也只是网络应用的一个发展阶段。互联网最终是所有企业、所有个人的，所有的应用都可能在上面发生，而一旦发生肯定首先会以信息流的形式呈现出来，完全管理起来基本上是不太可能的。
不过，对互联网信息服务、电信增值业务定义的争议，也反映出了人们对信息产业、对网络经济、信息经济非常模糊的认识，以及对于未来信息经济的产业结构划分的有限认识。
事实上，在整个基于网络的经济结构中，电信只不过处于最底层，是应用平台而不是应用本身，是基础设施而不是产业经济本身，千万不要把它当成整个基于网络的国民经济本身。我们如果继续沿袭对电信业务的传统思路和传统定义，对基于网络的经济到底是什么以及如何管理还没有比较清楚的认识，最终得到的只能是一个阶段性的解决方案。这对发展是非常不利的。
进而分析互联网。互联网既是一个新的网络，也是新技术，但更是新应用。当互联网是一张网络的时候，它与电信及其增值业务有关，当互联网是一种技术的时候，它与IT产业有关，当互联网是一种应用的时候，它只和具体的行业、企业、个人有关。
互联网只是信息经济、信息社会的底层应用平台，它并不是应用本身，这也是互联网为什么既不是信息产业、也不是信息经济，更不是信息社会的原因。而信息产业并不等于信息经济、信息社会，信息产业管理部门能够管理的因而只应该是信息产业而不是信息经济。
■对内开放力度到底有多大？门槛还有多高？
《中华人民共和国电信条例》规定：经营基础电信业务，经营者为依法设立的专门从事基础电信业务的公司，且公司中国有股权或者股份不少于51%。《互联网信息服务管理办法》第十七条规定：经营性互联网信息服务提供者申请在境内境外上市或者同外商合资、合作，应当事先经国务院信息产业主管部门审查同意；其中，外商投资的比例应当符合有关法律、行政法规的规定。
以上两条规定较以往大有突破，业界分析认为，它也意味着中国将首次允许私营企业合法地经营互联网和其他增值通信业务。但是受资金实力等因素限制，民间资本进入电信市场还有待时日，对内开放并没有在政策上超越甚至赶上对外开放。对外资来说，也是一种阶段性的有限开放。发展的门槛依然存在。
对于沃达丰入股中国移动，有评论称：“中国加入WTO在即，开放电讯市场指日可待，但沃达丰却情愿斥巨资认购中移动少量股权，这反映出沃达丰不像其他公司那样认为，可以通过组成中外合资企业取得新的经营牌照。这种姿态反而显示沃达丰认为在中短期内，国内市场仍将处于垄断局面。
■许可备案制度的现实可操作性到底有多强？
企业在网络上开展的各种活动必须随着市场、技术的变化不断调整，现在看这种调整的节奏是越来越快了。如果首期备案之后后期所有调整必须全部经过许可、备案，且时间比较长，因为阻滞所带来的企业、产业发展损失如何挽回？
企业尚且好说，未来互联网将与每一个人发生关系，简单讲就像我们今天每一个人都要打电话、买东西一样。个人在互联网上发布信息、交流将非常普遍。每年在这方面发生的可以被今天的定义解释为非盈利性互联网信息服务的活动是个天文数字，而且范围、内容无时无刻都在调整、变化，如果每一次发布、每一个调整都必须备案，管理的难度将超乎想象。眼前最现实的一个问题就是：个人主页、个人网站以及提供虚拟空间服务的企业出路何在？
今天对单一网站、单一信息源的管理看上去还比较直观，但是类似ICQ、即时信息、网络寻呼等网上行为如何界定，我们好像还不能将它们定义为信息服务业或者电信增值业务。尤其是未来类似的从终端直接到终端的互动信息传输还将层出不穷，相关一种软件就可以实现，一个人就可以主持，许可、备案管理制度如何鞭长能及。新的电信管理条例将可视电话会议服务列为电信增值业务，但是未来从技术上讲，任何一个企业甚至个人都能够通过软件在宽带甚至窄带互联网上实现这种业务，如果还是沿用过去的电信、网络概念，这些业务是根本管不过来的，那么允不允许发生？
企业网站电子公告在投入一定资金、技术的基础上可以做到用户资料以及信息的备份，但是个人主持的交流性BBS如何实现这一点？是不是所有做不到的BBS都必须关闭？
■网络管理，面向未来还是面向过去和现在？
仅就技术、应用平台而言，互联网迄今为止依然处于起步、发展阶段。从第一代到目前备受关注的第三代，互联网创新不息、活力无限。一个无法回避的事实是：经历多次技术、应用演进的这一新生事物，今后将释放出更加惊人的能量。眼前我们看到的窄带的、以信息流通为主要特征的、无力支撑大规模商业化应用的互联网还是一个幼稚儿，而未来它将成长成为我们社会真正强健的数字神经系统。第三代互联网从技术的角度讲具有五种特征：一是无所不在的应用终端；二是随时随地的移动计算；三是能够实现多媒体多业务的带宽；四是真正高度统一、开放的计算标准；五是个性化、人性化的界面和应用环境。如果说第一代、第二代互联网上的信息传播更多还具有传统传播纵向、信源单体对信源单体等特性的话，第三代互联网上的信息传播将肯定具有横向以及真正多对多的特性。大范围信息、服务的横向整合与提供将可能由系统自动提供，此时此刻的信息服务主体既不是单一的某一家网站，也不是单独某一家企业，所有的终端、用户都有可能是信息发布主体。那么，如何进行管理，或者说我们应不应该向第三代乃至更高级的网络应用平台迈进？
所以，企业也好，政府也好，所有面向未来的管理和决策都必须考虑这种变化，因为在互联网的不断发展和升级过程中，产业的形态、服务的内涵都在不断发生变化，过去我们看到的信息服务与今天看到的信息服务截然不同，而今天的信息服务其实质与未来的信息服务从形式到内容、主体也都有所不同。充分认识现在的产业现状，并适当地把握一定的提前量，无疑是比较科学合理的决策方式。否则政策刚刚出台就落后于现实，执行起来各种冲突肯定不少。
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