中国电信业暴风骤雨的改革重组已经基本完成，新的竞争格局也初步形成。然而，随着竞争的不断深入，运营商之间的矛盾也正在激化，这又把中国电信业推到了新一轮改革的风口浪尖上。对此，信息产业部部长吴基传日前也表示，中国电信业改革并没有完全到位，还要继续深化。可以预料，中国电信业新一轮改革的关键将是建立一个公平有效的竞争机制。
普遍服务是电信业发展的最高宗旨。为此，国家正在准备向所有运营商征收普遍服务基金，这体现了市场经济下的公平竞争原则。那么，作为普遍服务原则下的一种选择，互联互通是否也应当体现公平竞争的原则？答案是肯定的。实际上，互联互通牵一发动全身，它是公平有效竞争的基础。据报道，目前信息产业部已与中国社科院共同组成了新的网间结算政策课题组，并聘请了国际上顶尖的电信管制专家参加，正在尽快估算新的运营商网间结算价格。中国第一项基于成本的网间结算政策出台已指日可待，这将使中国电信业步入公平有效竞争的正轨。
互联互通与普遍服务精神一脉相承
互联互通是与竞争相伴相随的。互联互通是市场新进入者参与竞争的先决条件，同时也是调节电信市场公平有效竞争的杠杆。但是，有的运营商却错误地理解了互联互通，走入了一个竞争的误区，以为互联互通仅仅是出于竞争市场的需要，主导运营商应该无条件地为自己提供互联互通。于是，一些运营商就利用互联互通的便利，大打价格战，争夺对方的用户及话务量，造成异常话务量剧增，导致了互联互通不畅，反过来又责怪主导运营商没有“尽心尽职”；甚至有的运营商还恃着“先通再及其余”的政策，对网间结算费用能拖则拖。这都使得主导运营商提供互联互通的积极性受到严重削弱。
但是，互联互通又是普遍服务原则下的一种选择，这就要求主导运营商必须为其他运营商的用户提供互联互通。根据国际经济合作与发展组织 OECD对电信普遍服务的定义：“任何人在任何地方任何时候都能以承担得起的价格享受电信业务，而且服务质量和资费一视同仁”，从中可以延伸出两个方面的含义：一是指电信企业要为高成本的地区及低收入的人群提供通信服务，这在我国主要是指为西部及农村边远地区提供普遍服务；二是指要为各运营商不同网络的用户提供一视同仁的电信服务，换言之，即要使数个彼此竞争的电信网络的用户能够方便地相互通信，因此所有电信运营商都有义务与其他电信运营商进行互联互通。
实际上，互联互通与普遍服务有着水乳交融的历史渊源。1907年，美国AT&T总裁西奥多·维勒提出了普遍服务这个概念，当时美国的电信业正处于自由竞争时期，6000多家电话公司进行着激烈的市场竞争。竞争虽然促使电话用户迅速增长，但也带来很多问题，如恶性价格竞争、服务质量难以保证、不同公司网络之间互不联通等等，这招致了政府和社会公众的强烈不满。针对这种状况，维勒提出了″一个系统，一个政策，普遍服务″的口号，这也是电信″普遍服务″概念的首次提出。在当时，维勒所谓的普遍服务，其内涵主要就是指实现电话网之间的互联互通，让不同网络的电话用户都能够相互通信。其后普遍服务的概念才逐渐演变为电信企业应承担为全体公民提供基础电信服务的义务和责任，并得到国际社会广泛的认同。
由此也可见，互联互通是电信业引入竞争后的必然产物。破除垄断、引入竞争后，为了实现普遍服务这个目标，电信企业要么重新布建网络基础设施，要么就得互联互通。然而，电信基础设施的固定成本极高，如果为激发竞争而建设一个新的网络，社会成本将极为高昂。因而，为了实现有效竞争，各运营商的网络就必须互联互通，同时所有的运营商也都有共同承担互联互通成本的责任和义务。
互联互通是一种制度选择
电信业不同于传统经济行业，它具有全程全网的规模经济的特征，网络价值的最大化必须通过不同网络的互联互通才能得以实现。但在竞争性的市场中，为竞争对手提供互联互通，这是任何一个企业都不愿做的，因为给新兴企业提供畅通的互联互通，就意味着为竞争对手″贡献″了自己的网络资源，意味着竞争对手可以利用自己的资源同自己争夺用户及话务量，这对主导运营商来说，无异于“自掘坟墓”。
但是，电信管制目标是要达到大众市场和社会效益的最大化，政府总是要制定相应的制度予以保证，促进互联互通，以实现普遍服务。因而说，互联互通是普遍服务原则下的一种制度选择。
实际上，非对称管制也是普遍服务原则下的一种制度选择。在一定的历史条件下，非对称管制政策在我国的电信引入竞争的初级阶段起到巨大的作用。在过去的数年里，由于主导运营商与新兴运营商之间竞争地位的不对称，不对称管制政策使新兴运营商的用户都能享受到普遍服务，也促使一批新兴企业迅速成长。根据2001年1月各电信运营企业有关数据进行测算，实现互联互通后，各电信运营企业的网络价值均有不同程度的提高。其中，中国电信的网络价值提高了1.7倍，中国移动的网络价值提高了10倍，中国联通的网络价值提高了126倍。
然而，市场竞争与互联互通毕竟具有不相容性。随着市场竞争的逐步深入，或者说是非对称管制的负面效果开始显现，电信市场格局发生了实质性变化。到9月底，各大电信运营公司的业务收入市场占有率为：中国移动占37.81%，中国电信占32.45%，中国网通占16.78%，中国联通占11.71%，铁通占1.16%，中国卫通占0.09%。显然，不对称管制政策所依赖的历史条件已经随着一个时代过去了。
在这样的形势下，如果仍坚持非对称管制，实施行政式、低费率的互联互通政策，就会对新兴运营商产生不良激励。一是凭借互联的低成本大打价格战，造成话务量激增，导致互联互通不畅；二是利用“先通再及其余”的强制政策，对网间结算费能拖则拖，有恃无恐；三是采取“撇奶油”式的竞争策略，在高端领域抢占市场份额，这不仅使传统的主导运营商建立在交叉补贴基础之上的普遍服务机制难以为继，而且也违背了普遍服务的原则。
与此同时，现行的网间结算体系不仅不能给主导运营商带来相应的经济效益，反而成了一种“慢性自杀”，这也严重挫伤了主导电信企业进行互联互通的积极性。据统计，去年中国电信和中国网通的网间结算费收入分别仅占全年总收入的3.6%和3.3%，而国外主导运营商互联互通中获得的收入要占到总收入的15%-30%。而且，移动运营商和固网运营商在网间结算上也存在着明显的不平等。据测算，在每一次本地接续中，移动运营商从互联中获得的利益占80%，固定运营商只占20%；在每一次长途接续中，移动运营商获得的收益占70%，固定运营商占30%。
有人也许会认为，不管怎么说，毕竟主导运营商或固网运营商也从互联互通中获益了。实际上，以上的收入数据并不能反映真实的情形，因为它还没有扣除提供互联互通给自己带来的业务量流失，以及互联互通成本。据了解，国内现行的本地网接续费只有0.06元/分钟，撇开互联互通的机会成本不说，单就本地网接续的实际成本就达到0.16元/分钟。显然，提供互联互通完全是一桩“亏本”的生意。
因而，虽然互联互通是普遍服务原则下的制度选择，但却并非企业的选择，至少在现阶段看来。
合作共赢是必然的选择
互联互通既然是普遍服务原则下的一种制度选择，互联互通就不能成为一些运营商纯粹谋取利益的竞争工具，所有运营商都要基于普遍服务的原则，共同承担网络维护和互联成本，共同分担竞争风险。这也是促进互联各方合作的基础。全程全网的特征决定着合作性在电信行业是至关重要的，任何不合作、宁可博弈的心态带来的都将是低效、无效，甚至是负面的竞争效应，直至把整个电信业拖入深渊。
信息产业部副部长张春江不久前曾表示，调节国内企业间的关系是政府工作的重心，可以通过对国内企业间关系的调节来间接调控市场。这里所说的企业间的关系，实际上也就是运营商之间既要竞争，也要形成合作的关系。
互联互通问题说到底是一个利益分配的问题，利益的重新调整正是调节运营商之间竞争合作关系的关键所在。目前，业界也逐渐地认识到，在互联互通管制中，通过经济杠杆，让各方都能能从互联互通中获益，以产生合作的内在驱动力，是解决互联互通问题的一个必然选择。
在互联互通中，最能体现互联各方利益的就是网间成本结算体系。一个基于成本的科学合理的网间结算体系是运营商竞争合作基础，也是建立公平有效竞争机制的必由之路。因此，基于普遍服务原则，就必须建立相应的互联互通补偿机制；基于市场关系，就必须建立互联互通的激励相容机制。这样，才能真正实现科学合理的互联互通，才能进一步推进普遍服务，达到社会价值与企业价值的和谐统一。
在此基础上，有关主管部门还要加强监管，查出引起互联互通问题的罪魁祸首，并予以毫不留情的重罚。同时，互联互通是一个动态的过程，其成本也是在不断发展变化的，所以基于成本的网间结算体系也要随时进行与时俱进的调整。
互联互通牵一发而动全身。基于成本的网间结算体系是建立公平有效竞争机制的基础，同时为了促进公平有效竞争环境的尽快形成，就要充分运用市场化的手段配置资源，实行全业务经营，打造合作价值链，促进产业竞争合作关系的形成。此外，与国际接轨，尽快出台《电信法》，从法律的高度上规范、确保电信市场公平有效的竞争环境。
″制度重于技术″，这是我国经济学家吴敬琏先生的著名论断。在新的经济体制和竞争格局下，当前一项十分重要和紧迫的任务就是要基于普遍服务的原则，全面推进公平有效的竞争机制的建设。这是当前中国电信业深化改革的方向，也是运用市场手段配置资源、促进产业合作共同把蛋糕做大的关键。
