困扰我国电信业2002年整整一年的互联互通问题，由于春节而沉寂了一段时间，但近来又开始抬头，不论在移动网络之间、固网之间，还是移动网络与固网之间时不时都会出现“联而不通，通而不畅，畅而不久”的互联互通问题，再一次引起了整个社会的广泛关注和讨论。人们开始反思：原本能给各方带来共赢的互联互通为什么问题层出不穷？监管部门四处出击，颁布了一系列的“规定”或“办法”，开出了一张又一张的罚单，但为什么互联互通问题还是屡禁不止？
其实，穿越互联互通事件的表层现象，不难发现，互联互通问题源源不断的根源在于互联互通机制尚未健全和完善，没有完全理清和理顺互联互通中各方的利益关系。不过，引发互联互通问题禁而不止的重要的一个原因是“头痛医头，脚痛医脚”的监管方式。
互联互通是电信业持续发展的制度选择
电信业与传统工业不同，它既是新经济、网络经济，又是全社会共享的基础性事业，有其特殊的经济规律和发展规律。这些特殊的规律决定了互联互通是电信业持续发展的制度选择，也决定了电信业的健康发展需要政府有效的监管。
首先，互联互通是电信业普遍服务原则的要求。电信业作为全社会共享的基础性事业，是公众利益的一个重要组成部分，负有普遍服务的义务和责任。普遍服务的主要目的是为了消除数字鸿沟，让每一个用户有权以承担得起的价格就近进行电信消费。这就要求各运营商的网络必须互联互通。因为社会发展的不平衡性和差异性，使得普遍服务无法在全社会范围内一下子统一实现。与此同时，电信业出于自身持续快速发展的需要而引进了竞争，使市场上存在着至少两个以上的运营商。这就使得电信业普遍服务的目的需要靠不同运营商网络的互联互通来实现。所以，互联互通是电信业普遍服务原则的要求。
其次，互联互通是电信网络价值最大化的天然要求。作为新经济、网络经济的电信业，它具有规模性，也就是说必须形成规模，才能达到盈亏平衡点。而且，电信业的一次性成本很高，但无成本复制，一个产品一个人用与一万个人用是一样的成本，边际成本几乎为零，规模越大成本越低价值越高，呈垄断扩张的趋势。因此，追求网络价值的最大化是电信业的发展规律。同时，电信网是再生资源，有全程全网的特点，越沟通，价值越大。这决定了不同的电信网络只有互联互通，才能产生倍增的数据流量，实现网络价值的最大化。据有关数字统计显示，近两年由于互联互通的全面实施，我国各电信运营商的网络价值均有不同程度的提高。其中，中国电信提高了1.7倍，中国移动提高了10倍，中国联通提高了126倍。由此可见，在竞争性市场，互联互通是创造电信网络价值最大化的根本。所以，互联互通是电信网络实现价值最大化的根本途径和天然要求。
再次，互联互通是电信业打破垄断引入竞争的先决条件，是电信业实现持续发展的必然要求。电信业具有自然垄断性，其市场竞争的前提是新进入者的网络要能够公平接入主导运营商的核心网络，而且只有将自己的网络接入主导运营商的核心网络，新兴运营商才能开展业务，才能发展壮大。因此，互联互通是电信业打破垄断引入竞争的先决条件，是市场新进入者发展壮大的基础条件，离开互联互通新进入者无法生存，市场竞争无从谈起，老运营商的垄断也就无法打破。同时，有竞争才有发展的动力，才能更快地发展。只有打破垄断，引入竞争，电信业才能实现持续快速的发展。所以，从这个意义上来说，互联互通是电信业实现持续发展的必然要求。
此外，电信业还具有新经济所具有的外部性，即电信业的发展不能完全靠市场自由配置，需要一定程度的政府宏观调控。互联互通是政府的选择，社会的选择，不是企业的选择，它与企业的市场竞争理论和经营目的相背离，但电信业所具有的社会性和网络经济性，又要求必须互联互通。这就需要政策对互联互通的强制性规则。因此，电信业的健康发展需要政府有效的监管，其中对互联互通的监管尤为关键。
头痛医头脚痛医脚只能治标
我国当前对互联互通问题的管理，主要根据《中华人民共和国电信条例》以及其它几个相关行政规定，对主导电信公司实行网间互联的强制性政策，各运营商之间采取协商与协调机制，协商不成则由主管部门进行行政裁决。也就是人们常说的“先通再及其余”的行政式监管。
应当指出，对互联互通监管的目的是为了在电信市场引进公平有效的竞争。我国政府对主导电信运营商实行强制性互联互通政策，其目的是为扶持新兴的运营商，促使他们快速成长起来，以期在市场上构建一个公平有效的竞争格局。可是，从目前的情况来看，“先通再及其余”的行政式监管，已经引发某些企业利用低成本的互联互通网间结算费用及扶持政策来进行不公平的竞争，如恶性价格战等，背离了互联互通政策的初衷，从而导致互联互通各种深层次的问题层出不穷。虽说，监管部门对此也进行了一系列的努力，又是开罚单，又是颁布“规定”与“办法”，并东奔西跑，四出救火，但无济于事，各类问题仍愈演愈烈。
对此，有业内人士指出，在“先通再及其余”的指导思想下，这种“头痛医头，脚痛治脚”的监管，对互联互通问题的只能治标，无法治本，反而会使政府的监管权威遭到挑战，使互联互通问题更加严重。因为“头痛医头，脚痛医脚”的监管，会使企业只记得竞争，忘记了只有合作才能实现网络价值最大化的电信业发展规律。
“先通再及其余”的监管政策会误导非主导电信企业利用政策的便利大打价格战，而“头脚痛头，脚痛医脚”的监管方式会造成市场竞争处于混乱无序状态，使企业之间只剩下竞争关系。因为新兴的运营商可能会认为，根据《公用电信网间互联管理规定》“未经信息产业部批准，电信业务经营者不得擅自中断网间通信”的规定，反正对方无论如何是不能中断互联互通的，何不趁机捞上一笔？正是在这样的心态的驱动下，各种价格战才有了寄生之所。同时，低费率的网间结算体系又让它们有了进行价格战的利润空间。于是各种价格战便纷纷出现。而“头脚痛头，脚痛医脚”的监管方式由于相关制度的不完善，造成了对违规者处罚力度不够，助长这些运营商的违规气焰，使价格战走向恶性，并导致各种不合法的竞争行为不断出现。新兴运营商利用互联互通政策的便利大打价格战，大搞恶性竞争，必然会损害主导运营商的利益。亏本生意没人做。新兴运营商的所作所为，迫使了主导运营商采取措施(其中不乏违规的措施)去保护自己的合法利益。如此你来我往，便造成了市场竞争处于混乱无序状态，破坏了企业间进行合作所必需的互惠互利的基础，导致企业无暇顾及只有合作才能实现网络价值最大化的电信业发展规律，只剩下赤裸裸的竞争关系。春节期间联通和移动短信互通不好的现象，就是企业间合作不好的典型例子。否则，二者的短信发送量不会如此悬殊(中国移动的短信发送量达到近60亿条，而中国联通只有10.35亿条)。
综上分析，“头痛医头，脚痛医脚”的监管方式对互联互通问题处理不能标本兼治。但是，互联互通是电信业普遍服务精神、发展规律的要求，事关运营商的合作与竞争和整个行业的持续发展。因此，对于电信业互联互通问题必须监管而且要管好，不能只治标而不治本。可是，该如何才能做到标本兼治呢？
从制度上进行解决才能治本
互联互通问题源源不断的根源在于互联互通机制尚未健全和完善，没有完全理清和理顺互联互通中各方的利益关系。因此，要彻底根治互联互通问题，就必须健全和完善互联互通机制，从制度上进行解决。
首先，要与时俱进地加强制度建设，制定以成本核算为基础的网间结算费率，以建立满足激励相容原则的互联互通机制。对互联互通的强制性政策是为弥补和调剂市场对互联互通驱动的缺欠，其前提是必须尊重市场对互联互通的驱动，即要符合激励相容条件。这也是互联互通问题能否彻底解决的关键。而当前，我国对互联互通的强制性政策主要是行政管理的角度出发，没有充分体现互联互通应有的市场关系，也正是因为这而导致当前互联互通的问题层出不穷。因此，要解决互联互通问题，从根本上说就是要与时俱进地加强制度建设，按激励相容的原则，基于成本制定出合理的网间结算费率，建立起公平合理的互联互通机制，以体现网络价值，充分调动运营商提供互联互通的积极性。
其次，企业要改变观念，不能只讲竞争不讲合作，不能违背电信业的发展规律。互联互通是电信业的基本行规，只有实现良好的互联互通才能共同做大市场，获得更广阔的发展空间，否则，就会被扫地出门。因此，电信企业要认识到互联互通的重要性，强化竞争合作观念，进行合作性竞争。毕竟，电信市场是个整体，需要运营商们在竞争和合作中实现“多赢”，而不是“单赢”。再说，单赢的局面是不可能长久，它是以阻碍整个行业的良性发展为代价的，迟早要被扫地出门的。
第三，对当前的电信业还要进行资源整合，打造四大全业务运营商，实现电信市场的公平有效的竞争，最终解决好互联互通问题。只有让主要的电信运营商经营全业务，使参与市场竞争的主体的基础相近，处于同一起跑线上，我国才能真正建立起公平、有效的市场竞争机制，营造出公平、公正的市场竞争氛围，促进竞争的公平有效展开。同时，只有随着公平有效的市场竞争展开，市场上原本存在的不规范竞争行为就会失去生存的土壤，使导致互联互通问题层出不穷的恶性价格战得以肃清，让进行互联互通的双方都能实现既定的经济利益，保障了互联互通的通畅。
第四，互联互通政策必须考虑与国际接轨。当前，国际网间结算费率普遍较高，而我国则明显偏低，不能体现网络应有的价值。据了解，目前日本的本地网间结算价是2.37美分/分钟，墨西哥是2.60美分/分钟，美国是1.57美分/分钟，而我国只有0.06元/分钟(合0.723美分/分钟)，远低于这些国家，在世界30多个国家中排名倒数第二、三位，没能体现出网络应有的价值。据悉，去年中国电信和中国网通，其网间结算费收入分别占全年总收入的3.6%和3.3%，而国外主导运营商互联互通中获得的收入要占到总收入的15%-30%。此外，我国电信市场全面开放在即，建立与国际接轨的互联互通政策有利于我国与世界各国的服务贸易达成平衡，可以有效防止国外电信公司在中国实施“撇奶油”战略，也有利于我国电信企业走出国门，开展国际化运作，提升国际竞争力。
总之，互联互通是电信业普遍服务精神、发展规律的要求，事关运营商的合作与竞争和整个行业的持续发展，同时互联互通政策又是调整电信市场竞争的杠杆。因此，对于电信业互联互通问题处理，不能只治标而不治本，必须全盘考虑，慎又慎之，并要用法律的形式将其固定下来。可以预见，随着《电信法》的出台，今后我国对互联互通的管理将走上法制化轨道，更加科学化、合理化。（完）
