近几年，每当电信管理部门出台一项政策，都会引起社会的议论纷纷：电信运营商报怨说管理者管得太死，没有自主权，缺少发展空间；消费者抱怨说政策不合理，管理者高高在上，坐视电信企业对消费者权益的盘剥而无所作为；管理者却几乎成了救火队员，在电信企业的频频违规行为中疲于奔命，但无奈按下葫芦浮起瓢。这已经成了当前中国信息产业发展过程中的一个独特景观。出现这种情况的原因，是电信企业太狡诈？还是消费者太难伺候？其实都不是，问题的关键在于管理者制订电信政策的取向发生了错误。虽然这些年电信管理体制也在不断改革，但在对电信产业的管理中，我们在制订政策时，采用的仍然是过去那种传统的模式，即自上而下，以根植于计划经济时代的长官意志为主导，而不是以市场发展的需求为主导，把管理的重点放在了控制和干预上。这种模式仍然固守过去那种分层管理的方法，既对市场变化反应迟钝缓慢，又不善于与来自市场的各方面力量进行交流和沟通。这种以不变应万变或以小变应大变的做法已经不适应电信产业一日千里的发展步伐。

　　管理者这种制订政策的取向以及由此引起的尴尬，在小灵通势如破竹的发展中得到了集中的体现。作为一个没有正式户口的“小黑孩”、“私生子”，小灵通左冲右突，所到之处都攻城拔寨、受到热烈追捧、以至于现在兵临北京上海等管理者划定的最后的堡垒。在电信资费定价调整等问题上，管理者也是固执己见，一意拒绝以运营成本来作为收费的依据，与民意大唱反调。这些都说明政策制订者和管理者对于市场的麻木、对于消费者的隔膜以及政策制订的失效。

　　世界电信业的发展表明，管理者政策制订的取向不同，市场发展的姿态就不一样。合乎实际的政策制订取向不仅能够促进市场的发展，还能为企业发展提供强大的推动力。反之，市场发展的冲动就会被压抑，潜力就得不到发挥。这一点已经被美国和欧洲电信事业的发展充分证明。

　　在美国，电信产业的管理也秉承杰斐逊所言：“最好的政府莫过于管理的最少的政府”，政府的干预很少，信息产业基本上基于一种自我管理的模式，政策执行保持高度的灵活性和可调节性。尤其是1996年，为了回应越来越强烈的技术融合和产业融合的呼声，美国政府全面修订和改革了1934年的电信法，出台了鼓励竞争、清除原有束缚电信业发展种种壁垒和障碍的新电信法，由此拉开了一出出震惊世界的并购大戏的大幕，使得美国电信市场出现惊人的一跃，远远走在世界的前面。有人认为1996年电信法是一部具有划时代意义的法律，因为它彻底改变了原有通信法的立法基础，把原来管理垄断产业的定位转变为管理竞争产业。

　　尤其值得注意的是，新电信法还对管制本身作出规定，赋予联邦通信委员会(FCC)在执行电信法有关条款方面的灵活性。在1996年以前，联邦通信委员会无权终止执行通信法及其修正案所规定的任何条款。1996后，根据市场环境，在不损害于消费者和公共利益的前提下，联邦通信委员会有权自行决定中止某类条款(比如资费管制)的执行。另外，除了一般性的中止条款外，联邦通信委员会(FCC)还有权应某个或某类电信公司的要求，中止执行针对这个电信公司或这类电信公司的管制条款。对电信公司关于中止执行管制条款的要求，联邦通信委员会(FCC)必须在一年内给予答复，否则中止自动生效。这些规定只有一个目的，那就是放松管制。这种执行政策的灵活性和可调节性，正是建立在对市场环境已发生重大改变的深刻理解之上。所以，在一些人看来，美国在1997年发布的《全球电子商务框架》是一个奇怪的报告，因为整个报告中都是在说美国政府将不会做什么，而不是美国政府将会做什么。正是有了这种灵活性和可调节性，美国电信市场的法规体系才会被普遍认为是世界上最完善、最有效率的电信市场法规体系。

　　与此相反，长期以来欧洲诸国政府习惯于控制、干预，甚至直接拥有信息产业，政企不分，条块分割。正是由于这种原因，才使得欧洲在竞争中处于不利地位。好在欧洲已经认识到这一点，开始改变过去那种管理结构，奉行“协助竞争”的政策，把竞争机制全面引入电信市场，无论是英国、法国，还是德国，都在本国掀起了一场电信自由化运动。

　　美国的政策取向以及欧洲的变化表明，电信产业的发展已经发生了根本的变化，过去那种传统的自上而下的管理模式已经过时，代之而起的是一种全新的制订政策的方法——分散的、自下而上的方法，在这种方法中，企业——而非政府——在为信息产业制订政策方面处于先导地位，政府的规则应该是互动的、灵活的，而不是试图规定和限制未来的发展，不能为了管制而管制。这是一个新的取向。在这样一种取向中，政府的职责在于创造一个宽松的鼓励竞争的环境。这样一个环境应该像奥思旺公司高级合伙人西蒙?奥思旺描绘的那样，“所有的公司都充满动力去努力，在这个环境里，他们不会因为成功地走向市场的主导地位而受到打击和践踏的威胁，他们也不会因为遇到强有力的垄断者而孤立无援，由此放弃。”而且，在这样一个环境里，还需要有消费者的代表，管理者必须倾听他们的意见。美国和欧洲已经非常清楚的认识到这一点，他们知道，技术的高速发展，其速度远远超过了政府制订政策的速度，所以他们才会把企业推上前台，更多的依靠企业去解决那些过去政府试图解决的政策问题。

　　中国作为一个发展中国家，与西方国家相比，不仅是在硬件方面的差距，更重要的是，在管理方法等软件方面的差距。美国和欧洲的不同政策取向和欧洲改变政策取向以后发生的变化表明，政策制订的取向何其重要。当前我们国家信息产业管理中的种种不尽人意之处的原因即在于管理者对这种变化的感觉还不够敏锐，因此转变政策制订的取向是当务之急。否则的话，情形或许正如尼葛洛庞帝所言，“有时正是由于一辆警车的存在而导致了交通堵塞。”果真如此的话，那就不仅是电信企业的不幸，消费者的不幸，更是整个中国电信产业的不幸。(完)